في إطار إعداد ميزانية الجماعة الترابية للسنة المقبلة، اشرح الوثائق والمقتضيات القانونية الواجب إرفاقها وطريقة اعتماد البرمجة الثلاثية والآجال المنصوص عليها في المرسوم رقم 2.16.307، وبيّن مسؤوليات إعداد وعرض وتنفيذ الميزانية (رئيس المجلس، الكاتب، لجنة الميزانية) وكيفيات تحويل الاعتمادات وفق المرسوم رقم 2.16.310؟

مقدمة

تشكل عملية إعداد واعتماد ميزانية الجماعة الترابية إطاراً مركزياً لتدبير الشأن المحلي وتحقيق السياسات الترابية والإنجازات المبرمجة. ينظم هذا المجال القانوني والتدبيري القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات (الظهير الشريف/القانون التنظيمي رقم 113.14) ومجموعة من المراسيم التطبيقية والقرارات ذات الصلة، وعلى رأسها مرسوم رقم 2.16.307 المتعلق بمضمون البرمجة الممتدة على ثلاث سنوات الخاصة بميزانية الجماعة، ومرسوم رقم 2.16.316 المتعلق بالوثائق الواجب إرفاقها، ومرسوم رقم 2.16.310 المتعلق بشروط وكيفيات تحويل الاعتمادات. تهدف هذه الإجابة إلى عرض تحليلي ومنهجي للوثائق والمقتضيات القانونية الواجب إرفاقها، طريقة اعتماد البرمجة الثلاثية وآجالها، توزيع المسؤوليات (رئيس المجلس، الكاتب، لجنة الميزانية) وكيفيات تحويل الاعتمادات تطبيقا للمرسوم المشار إليه.

عرض

1. الوثائق والمقتضيات القانونية الواجب إرفاقها بمشروع ميزانية الجماعة

تشترط المقتضيات التنظيمية أن يرفق مشروع ميزانية الجماعة بمجموعة من الوثائق المحاسبية والمالية والتبريرية التي تسمح بلجنة الميزانية والشؤون المالية والبرمجة والمجلس الجماعي والمصالح الرقابية (الخزينة، المصالح اللامركزية) بفهم ودراسة التوازن المالي. من أهم هذه الوثائق:

• بيان البرمجة الممتدة على ثلاث سنوات حسب المرسوم رقم 2.16.307 ونموذجها المحدد بقرار وزير الداخلية (انظر قرار وزير الداخلية رقم 671.18 المتعلق بنموذج بيان البرمجة الثلاثية للجماعة).
• قوائم محاسبية ومالية مرفقة (ميزانية السنة المقترحة، موازين السنوات السابقة، حسابات الأداء) كما نص عليه المرسوم رقم 2.16.319 و2.16.317 و2.16.318 المتعلقين بكيفيات إعداد القوائم المالية والمحاسبية.
• كشف بالمشاريع الاستثمارية المبرمجة (الملف التقني والاقتصادي لكل مشروع، دراسات الجدوى أو مذكرات تقنية، وتقديرات الكلفة ومصادر التمويل).
• محاضر اللجان المختصة ونتائج دراسات الموارد والتوقعات (تقرير حول مداخيل الجماعة، التقديرات الضريبية، ومساعدات الدولة أو الشركاء).
• موازنات الملحقيات والميزانيات الملحقة والحسابات الخصوصية المعمول بها (بحسب المرسوم رقم 2.17.293 و2.17.291 المتعلّق بإدراجها في البيان المجمّع).
• تقرير المحاسب الجماعي / المصالح المالية بشأن سير التنفيذ والرصيد القابل للإنجاز (سندات سابقة، التزامات مالية مستحقة).
• تقرير تقييم نتائج تنفيذ ميزانية السنة السابقة ومؤشرات أداء مرتبطة بالبرمجة (مؤشرات النتائج والاداء).
• أي وثائق واجبة طبقاً للمرسوم رقم 2.16.316 («قائمة الوثائق الواجب إرفاقها بميزانية الجماعة المعروضة على لجنة الميزانية والشؤون المالية والبرمجة»).

المرجعية القانونية الأساسية: القانون التنظيمي رقم 113.14 (فصول الجذور المتعلقة بالموارد والنفقات) والمرسومين 2.16.316 و2.16.319 و2.16.317 و2.16.318، وقرارات تنفيذية صادرة عن وزير الداخلية ووزير الاقتصاد والمالية (قرارات مشتركة 1356.18 و1355.18 بشأن تبويب الميزانية) لتوحيد النماذج والمعايير.

2. طريقة اعتماد البرمجة الثلاثية والآجال المنصوص عليها في المرسوم رقم 2.16.307

المرسوم رقم 2.16.307 ينظم محتوى وطريقة إعداد البرمجة الممتدة على ثلاث سنوات باعتبارها أداة استشرافية تربط التخطيط المحلي وميزانية الجماعة. قواعدها الأساسية ومناشط اعتمادها هي كما يلي:

• المضمون: تتضمن البرممة ثلاثية السنوات أهدافاً استراتيجية وتكتيكية، جدولا للمشاريع الاستثمارية مع تكاليفها ومصادر تمويلها، برامج النفقات الجارية المرتبطة باستمرارية الخدمات، مؤشرات الأداء، وتقديرات الموارد المتوقعة. كما تُربط البرمجة بخطة عمل الجماعة (مرسوم 2.16.301) وبرامج التنمية المحلية ذات الصلة.
• الجهة المُعدّة وآلية الإعداد: تُعدّ البرمجة من قبل الجهاز التنفيذي بالجماعة (المصالح التقنية والمالية) تحت إشراف رئيس المجلس وبمساهمة الكاتب والمصالح المتخصصة، مع إشراك ممثلي الإدارات اللامركزية والفاعلين المحليين أثناء مراحل الحوار والتشاور المنصوص عليها (تماشياً مع مبادئ الشفافية والمشاركة).
• آجال الإعداد والعرض: ينص المرسوم على آجال إجرائية واضحة تفصل مراحل الإعداد، العرض على اللجنة المكلفة بالميزانية والشؤون المالية والبرمجة، وإحالته إلى المجلس للمصادقة قبل المصادقة على ميزانية السنة الأولى من البرنامج. عملياً تتضمن هذه الآجال ما يلي: إعداد البرمجة خلال الربع الأخير من السنة السابقة؛ إيداعها لدى لجنة الميزانية والشؤون المالية والبرمجة بمدة كافية لدراستها (عملياً لا تقل عن ستين (60) يوماً قبل انعقاد دورة المصادقة على الميزانية)؛ ثم عرضها على المجلس للمصادقة في إطار مناقشة ميزانية السنة الأولى. (المرسوم 2.16.307 وقرار وزير الداخلية رقم 671.18 يحددان النماذج والإجراءات التفصيلية المتعلقة بهذه المهل).
• إجراءات الدراسة والمواكبة: تفحص لجنة الميزانية الوثيقة وتقترح توصيات وملاحظات تُدرج في تقرير مرفوع إلى المجلس. للمجلس سلطة المصادقة على البرمجة وإدراجها رسمياً ضمن مرفقات قرار اعتماد الميزانية؛ كما يُمكن تعديلها لاحقاً بمقتضى إجراءات مراجعة البرمجة سالفة التوضيح.
• الطابع الملزم: تعتبر البرمجة إطاراً مرجعياً لبرمجة النفقات الاستثمارية والجارية؛ ويمكن أن تشكل معياراً للمراقبة والتقييم من قبل المصالح الرقابية (المجلس، المفتشية العامة، الخزينة، ومجالس الحسابات الإقليمية) وفق القواعد المنصوص عليها في المراسيم المنظمة مثل 2.17.290 و2.17.289 ومرسوم 2.17.293 المتعلق بنشر المعلومات المالية.

3. مسؤوليات إعداد وعرض وتنفيذ الميزانية (رئيس المجلس، الكاتب، لجنة الميزانية)

تُوزع المسؤوليات بين الفاعلين المحليين وفقاً للقانون التنظيمي والمرسوم التطبيقية:

• رئيس المجلس:
  • قيادة الإعداد الاستراتيجي لمشروع الميزانية والبرمجة الثلاثية، وتوقيع النصوص والقرارات المتعلّقة بمشروع الميزانية وعرضها على المجلس (مرسوم تطبيق المادة 49 من القانون التنظيمي 113.14 - مرسوم 2.16.304 وإجراءات مرتبطة).
  • المبادرة باقتراح تحويلات الاعتمادات داخل حدود التفويض الممنوح له وفق المرسوم رقم 2.16.310، وإحالتها على الجهات المختصة (الكاتب، الخزينة، لجنة الميزانية) لتنفيذها أو عرضها للمصادقة عند الاقتضاء.
  • تحمل مسؤولية احترام الآجال والإجراءات الإدارية المتعلقة بإيداع الأموال والخزينة والالتزام بتركيب الميزانية والتوازن العام (انظر مرسوم 2.17.283 و2.17.282 بشأن إيداع الأموال لدى الخزينة العامة للمملكة).
• كاتب المجلس (الكاتب الجماعي):
  • الجهة التقنية المكلفة بإعداد الوثائق التقنية والقانونية المصاحبة لمشروع الميزانية والبرمجة الثلاثية، وتجهيز محاضر اللجان وإشعار الخزينة والجهات المعنية (مرسومات 2.16.316 و2.16.319 و2.16.317).
  • ضمان مطابقة المعطيات المحاسبية مع نظام المحاسبة العمومية الخاص بالجماعات (مرسوم 2.17.451 و2.16.319)، ومراقبة التزام إجراءات التحويلات والطلبات المالية، وإعداد القرارات والحواشي المطلوبة لتنفيذ تحويل الاعتمادات.
  • تنسيق التواصل بين الرئيس، المجلس، اللجنة واللجان التقنية، وإيداع المستندات لدى اللجنة المختصة وفي الأجل القانوني.
• لجنة الميزانية والشؤون المالية والبرمجة:
  • مهمة فنية ورقابية تتمثل في دراسة مشروع الميزانية والوثائق المرفقة والبرمجة الثلاثية، وإصدار تقرير وتوصيات موجّهة إلى المجلس (محدد بنصوص مرسوم 2.16.316 بشأن الوثائق المرفقة ولجنة الميزانية كما ينسق قرار وزير الداخلية رقم 672.18 بشأن تنظيم عمل اللجان).
  • مراقبة وفحص مبررات النفقات الاستثمارية، تقديرات الموارد، وإمكانات تنفيذ البرامج؛ وتقديم اقتراحات تعديلية قبل المصادقة النهائية.
  • متابعة التنفيذ المالي للميزانية وإبداء ملاحظات حول تحويل الاعتمادات أو التعديلات المقترحة، والمشاركة في إعداد التقارير الدورية للمجلس بشأن حالة التنفيذ.

المرجع القانوني: أحكام القانون التنظيمي رقم 113.14 (فصول الصلاحيات المالية للجماعة) ومراسيم تطبيقية (2.16.316، 2.16.319، 2.16.304، وقرارات تنظيم اللجان 672.18 و671.18).

4. كيفيات تحويل الاعتمادات وفق المرسوم رقم 2.16.310

ينص مرسوم رقم 2.16.310 على شروط وإجراءات تحويل الاعتمادات المفتوحة في ميزانية الجماعة، ويهدف إلى ضبط مرونة التدبير المالي مع احترام التوازن والشفافية. العناصر الجوهرية لكيفية التحويل هي:

• مبدأ فصل ونوع الاعتمادات: تحفظ أحكام المرسوم على التمييز بين اعتمادات التجهيز (الاستثمار) واعتمادات التسيير (النفقات الجارية)، وبين عناوين وتبويبات الميزانية المختلفة (تبويب مشترك بموجب القرار المشترك 1356.18 ومرسوم التبويب 2.17.353).
• أنواع التحويلات وتصنيفاتها: يقسم المرسوم التحويلات إلى فئات حسب خطورتها وموضعها: تحويلات داخل نفس الفصل/الباب يمكن تنفيذها بتفويض من الرئيس، بينما التحويلات التي تؤثر على التوازن العام أو تنقل اعتمادات بين عنوانيْن رئيسيّيْن (التسيير/التجهيز) تستلزم مصادقة المجلس أو إخطار الجهة المراقبة.
• مسطرة التنفيذ:
  1. مقترح تحويل: يُعدّه المصالح التقنية والمالية ويعرضه الكاتب مرفقا بمذكرة تبريرية عن الحاجة والإثباتات.
  2. البت الإداري: إذا كان ضمن نطاق التفويض الرئاسي يُوقّع القرار ويحال إلى المحاسب العمومي للخزينة للتنفيذ؛ إذا تجاوزه يُعرض على المجلس للمصادقة خلال دورة عادية أو استثنائية.
  3. التسجيل والمراقبة: تُسجل كل التحويلات في السجلات المحاسبية والميزانية وتخضع لنشر داخلي وتبليغ للجنة الميزانية والخزينة (يتماشى مع أحكام مرسوم 2.16.319 و2.17.290 بشأن نشر القوائم المالية).
• الضوابط والقيود: المرسوم يفرض تبريراً واضحاً للتحويلات، ويحظر أو يُقيّد التحويل الذي يغيّر مخصصات مضمونية حساسة (مثل الاعتمادات المخصصة للتعويضات أو للالتزامات العقدية) دون موافقات إضافية. كما يشترط مراعاة القيود الناتجة عن المساعدات والبرامج المشروطة أو القروض حسب المرسوم المتعلق بالاقتراض (2.17.296).
• نقل الاعتمادات إلى سنوات لاحقة (الترحيل): يخضع لمرسوم 2.16.313 المتعلق بإجراءات ترحيل الاعتمادات المفتوحة في ميزانية الجماعة، حيث تحدد الشروط والآجال وسنن اعتماد الترحيل وتسجيله حسابياً.

دور الخزينة العامة والمحاسب العمومي أساسي في تنفيذ التحويلات وفق إجراءات الإيداع والتنفيذ المنصوص عليها (مرسوم 2.17.283 و2.17.282 ومرسوم 2.17.281 بشأن تسديد واستلام اعتمادات الدولة ومداخل الجماعات).

5. تحديات عملية وحلول مقترحة

عند تطبيق الأحكام أعلاه تواجه الجماعات تحديات عملية منها عدم كفاية المعطيات المالية الدقيقة، تأخر إمدادات المعلومات من المصالح اللامركزية، محدودية القدرات التقنية للإعداد، وتأثير الاعتبارات السياسية. من الحلول الموصى بها:

• تقوية القدرات التقنية للمصالح المالية والكتابات العامة عبر برامج تكوينية (مرسوم 2.16.297 فيما يتعلق بالتكوين المستمر لأعضاء المجالس والموظفين).
• اعتماد آليات مبكرة لإعداد البرمجة (إطارات زمنية صريحة، تنسيق مع مصالح الدولة والشركاء) وتفعيل منصات رقمية لإرسال الوثائق (منصة Watiqa كما ورد في دورية D7995).
• تعزيز آليات الرقابة الداخلية ونشر المعلومات المالية والبيانات المحاسبية لتقوية المساءلة (الامتثال للمرسوم 2.17.290 و2.17.289 المتعلقين بنشر القوائم المحاسبية).
• وضع آليات تقييم دوري لمؤشرات الأداء المضمنة في البرمجة الثلاثية وربطها بتحفيزات داخلية وإجراءات تصحيحية.

خاتمة

تتجلى أهمية احترام مقتضيات إعداد الميزانية وإرفاق الوثائق المطلوبة واعتماد البرمجة الثلاثية وفق مرسوم 2.16.307 في ضمان حكامة محلية سليمة وتدبير مالي رشيد يحقق الاستمرارية والفعالية في الخدمات العمومية. يحدّد الإطار القانوني (القانون التنظيمي رقم 113.14 ومراسيم تطبيقه: 2.16.316، 2.16.319، 2.16.310، 2.16.313 وغيرها) المسؤوليات بوضوح بين الرئيس والكاتب ولجنة الميزانية ويؤطر كيفيات تحويل الاعتمادات لضمان التوازن المالي والشفافية. إن احترام الآجال والمنهجية والوثائق المصرح بها، إلى جانب بناء قدرات تقنية ومراقبة داخلية قوية، يشكّل شرطاً أساسياً لتحسين أداء الجماعات الترابية وتحقيق تنمية محلية متوازنة ومستدامة.